PROTECTION SOCIAL

Le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale sera élargi à compter du 1er septembre 2022

Une loi organique du 14 mars 2022 étend le périmètre et modifie le calendrier d’examen des futures lois de financement de la sécurité sociale. Elle crée également une nouvelle catégorie de LFSS : la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.

Les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) constituent le principal outil de contrôle parlementaire et de pilotage des finances sociales.

Force est de constater que le cadre organique de ces lois a vieilli et n’est plus forcément adapté à la lumière des profonds changements intervenus ces 15 dernières années tant concernant l’architecture des régimes de sécurité sociale que leur financement (exemples : allégement massif des cotisations salariales en partie financé par une augmentation de la CSG (contribution sociale généralisée), cotisations patronales fortement allégées, évolution des régimes d’assurance-chômage et de retraite complémentaire, création d’un nouveau risque et d’une 5e branche de sécurité sociale relatifs à l’autonomie, crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19).

Destinées à surmonter les difficultés identifiées autour des LFSS, deux lois ont été publiées au Journal officiel du 15 mars :

  • la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ;
  • la loi n° 2022-355 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

La loi organique est construite principalement autour de deux axes :

  • l’amélioration de l’information parlementaire ;
  • la rationalisation des débats parlementaires.

Trois catégories de LFSS

Auront le caractère de loi de financement de la sécurité sociale, les trois catégories de loi suivantes :

La loi de financement de la sécurité sociale pour l’année (articles L.O. 111-3 à L.O 111-3-8 du code de la sécurité sociale)

L’architecture de cette loi sera modifiée. Elle contiendra :

– un article liminaire présentant l’état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour l’exercice en cours et pour l’exercice à venir : les parlementaires disposeront donc, lors de l’examen des projets de lois, d’une vision consolidée des comptes et des prévisions financières relatives aux assurances obligatoires ;

– une partie comprenant les dispositions pour l’année en cours ;

– une partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir ;

– une partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l’année à venir ;

– des annexes qui seront réorganisées compte tenu de la création des lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale (voir ci-après) : de nouvelles annexes sont créées relatives à la situation financière des établissements de santé et aux perspectives d’évolution des recettes, des dépenses et du solde d’assurance-chômage ainsi que des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires (voir les développements sur l’extension du périmètre de la LFSS).

La loi de financement rectificative de l’année (articles L.O. 111-3-9 à L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale)

Les obligations formelles de cette loi seront allégées pour faciliter sa présentation en cours d’année.

Rappelons que seule une loi de financement rectificative ou les dispositions rectificatives de la loi de financement de l’année suivante peuvent modifier en cours d’année les dispositions d’une loi de financement de la sécurité sociale pour l’année.

La loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale)

Cette loi, nouvellement créée, doit permettre aux parlementaires de bénéficier de plus de temps pour approuver et clôturer les comptes de l’exercice N-1, un travail indispensable dans l’évaluation des politiques de sécurité sociale qui, par manque de temps, a tendance à être bâclé.

Elle a vocation à reprendre, pour l’essentiel, l’actuelle première partie des lois de financement de la sécurité sociale pour l’année en cours.

Elle comprendra un article liminaire retraçant, sous la forme d’un tableau de synthèse, les recettes, les dépenses et le solde des administrations de sécurité sociale relatifs au dernier exercice clos. Cet article devrait permettre aux parlementaires de comparer plus facilement les résultats obtenus par rapport aux prévisions de la LFSS initiale et de la loi de programmation des finances publiques.

En outre, la loi organique fusionne certaines annexes jugées redondantes. Elle transfère également une grande partie d’entre elles de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année vers la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, examinée plus tôt dans l’année (voir développements relatifs au dépôt des lois), pour en améliorer l’appropriation par les parlementaires.

Les avis donnés par les caisses de Sécurité sociale sur les PLFSS seront directement transmis au Parlement.

Tirant les conséquences de cette transmission directe, la loi ordinaire n° 2022-355 relative aux lois de financement de la sécurité sociale intègre dans un article générique sur la saisine des caisses de sécurité sociale les spécificités de la procédure appliquée à la loi de financement de la sécurité sociale (à savoir, saisine par le gouvernement au plus tard le lendemain du dépôt du projet à l’Assemblée nationale et transmission des avis au Parlement dans les 15 jours à compter de ce dépôt). En outre, elle ajoute à la liste des organismes consultés l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (Uncam) et l’Union nationale des complémentaires santé (Unocam).

Extension du périmètre de la LFSS

Mesures d’exonération pérennes

Seules les LFSS pour l’année ou les LFSS rectificatives pourront créer ou modifier les mesures pérennes de réduction ou d’exonération de cotisations et contributions de sécurité sociale et les mesures pérennes de réduction ou d’abattement d’assiette des cotisations et contributions de sécurité sociale (article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale).

Une mesure pérenne est entendue comme étant une mesure d’exonération ou de réduction d’une durée d’application supérieure à trois ans.

A contrario, les mesures relatives à création ou la modification d’exonérations d’une durée maximale de 3 ans pourront être introduites dans des textes ordinaires ou en lois de finances.

Les mesures de réduction ou d’exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale non compensées sont également concernées par cette restriction.

Selon le rapporteur général de la commission des affaires sociales et auteur de la proposition de loi organique, le député Thomas Mesnier, les exonérations sociales sont aujourd’hui un instrument budgétaire auquel il est fait un recours massif, instrument dont l’efficacité est souvent discutée. Pour cette raison, leur création et la justification de leur maintien nécessite un contrôle parlementaire renforcé.

Assurance-chômage : les perspectives financières décrites dans une annexe de la LFSS

La proposition de loi organique prévoyait initialement d’accompagner les LFSS d’un rapport décrivant (entre autres) les perspectives financières du système d’indemnisation des demandeurs d’emploi.

Les sénateurs avaient souhaité aller plus loin. Tirant les leçons de la réforme de la gouvernance du régime d’assurance-chômage de 2018 se traduisant par un pilotage du gouvernement en lieu et place des partenaires sociaux, ils avaient proposé d’étendre le périmètre des LFSS à l’assurance chômage. Cette gestion du régime par le gouvernement impliquait, selon les sénateurs auteurs de l’amendement, un contrôle parlementaire que permettait l’inclusion du régime dans la LFSS.

Le niveau de la dette accumulée par le régime ne rend pas réaliste un retour à court terme d’une gestion paritaire du régime sans implication financière de l’Etat ou de la sécurité sociale. Mais, selon ses auteurs, cet amendement ne remettait pas en cause le pouvoir et le rôle des partenaires sociaux une fois que les conditions financières se seraient améliorées.

Finalement, les perspectives d’évolution des recettes, des dépenses et du solde du régime d’assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires pour l’année en cours et l’année à venir seront présentées en annexe au PLFSS (article LO 111-4-1, 7° du code de la sécurité sociale).

Cette annexe sera également dans le projet de loi dapprobation des comptes de la sécurité sociale.

Dettes des établissements du service public hospitalier : intégration dans le domaine facultatif des LFSS

La proposition de loi initiale prévoyait également d’intégrer dans le champ des PLFSS les dispositions sur la dette des établissements du service public hospitalier (hôpitaux et établissements médico-sociaux). Cette extension avait été supprimée par les sénateurs, car ses finalités ne relevaient pas de la mission confiée par la Constitution au texte financier qu’est la loi de financement de la sécurité sociale.

Finalement, cette extension a été adoptée mais conditionnée au fait que les mesures relatives aient pour effet de modifier les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale, ce qui atténue fortement la portée normative de cette extension.

La situation financière des établissements de santé fera lobjet dune nouvelle annexe au PLFSS.

Renforcement de l’information et du contrôle du Parlement

Plusieurs dispositions ont été adoptées tendant au renforcement de l’information et du contrôle des parlementaires, parmi lesquelles :

  • la réponse donnée aux demandes des commissions aux affaires sociales des deux chambres dans un format électronique exploitable par le Parlement (article LO 111-9 du code de la sécurité sociale) ;
  • en cas de remise en cause des conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale, la transmission immédiate aux commissions aux affaires sociales d’un rapport présentant les raisons de la dégradation de la situation financière, les modifications projetées des tableaux d’équilibre établis dans la précédente LFSS et les mesures envisagées par le gouvernement pour le redressement des comptes pour l’année en cours (article LO 111.9-2-1 du code de la sécurité sociale) ;
  • le renforcement du contrôle parlementaire sur la procédure de relèvement du plafond de découvert des organismes de sécurité sociale : à l’avenir, le gouvernement devra saisir, pour avis, les commissions aux affaires sociales des deux assemblées et ne pourra, sauf cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt général, prendre un décret qu’après réception de ces avis ou, à défaut, à l’expiration d’un délai de 7 jours (article LO 111-9-2 du code de la sécurité sociale).

Date de dépôt du PLFSS de l’année alignée sur celle du PLF

A l’instar du projet de loi de finances, le dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l’année sera avancé au premier mardi d’octobre (alignement sur le calendrier de dépôt des projets de loi de finances) (article LO 111-6, alinéa 1 du code de la sécurité sociale).

Aujourd’hui, ce projet est déposé le deuxième mardi d’octobre, aboutissant à un délai extrêmement court (deux jours à peine) entre le dépôt du texte et l’expiration du délai ouvert aux députés pour l’amender. Ces derniers bénéficieront bientôt d’une semaine supplémentaire pour déposer leurs amendements.

La loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale devra, elle, être déposée avant le 1er juin de l’année suivant l’exercice clos auquel il se rapporte (article LO 111-6, alinéa 2 du code de la sécurité sociale). L’adoption de la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année précédente sera un préalable nécessaire à la mise en discussion du PLFSS (article LO 111-7-1 du code de la sécurité sociale).

La transmission du rapport annuel de la Cour des comptes sur l’application des LFSS sera conjointe au dépôt du projet de loi d’approbation des comptes.

Date d’entrée en vigueur de ces changements

La date d’entrée en vigueur des dispositions des lois organique et ordinaire précitées est fixée au 1er septembre 2022. Elles s’appliqueront donc pour la première fois à la loi de financement de sécurité sociale pour l’année 2023.

Abandon de la “règle d’or” pour garantir un équilibre financier de moyen terme des comptes sociaux

Les sénateurs avaient proposé l’instauration, à compter du PLFSS pour 2025, d’une “règle d’or” destinée à garantir un équilibre financier de moyen terme des comptes de la sécurité sociale. Cette “règle d’or” imposait que la somme des soldes consolidés des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse des années N à N+4 soit toujours positif ou nul. En cas de crise majeure, l’équilibre pouvait concerner une période plus longue, pouvant aller jusqu’à 10 ans. L’idée sous-jacente de cette mesure était donc d’interdire le report de la charge de la protection sociale d’une génération sur les générations suivantes et d’éteindre enfin, à terme, le “trou” de la sécurité sociale.

Cette proposition sénatoriale n’a finalement pas été retenue.

Géraldine Anstett

Un décret parachève la réforme du régime de l’invalidité

Un décret du 23 février 2022 aménage notamment les règles de cumul entre pension d’invalidité et activité professionnelle.

Depuis plusieurs années, il est apparu nécessaire d’engager une réforme de l’invalidité. Pour ce faire, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 a pris en compte les écueils de ce régime afin d’en améliorer la prise en charge et encourager le retour à l’emploi des bénéficiaires de pensions d’invalidité. Puis, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 a poursuivi ces aménagements en proposant de nouvelles règles de cumul entre la pension d’invalidité et les revenus d’activité. Un décret en Conseil d’Etat était attendu pour parfaire cette réforme. Le décret du 23 février 2022 concrétise les évolutions apportées par ces deux lois et rend applicable la réforme au 1er avril 2022.

Les règles de cumul entre la pension d’invalidité et les revenus d’activité sont assouplis

L’article 84 de la LFSS pour 2020 a revu les modalités de cumul entre pension d’invalidité et activité professionnelle afin de rendre plus accessible la reprise d’activité des personnes invalides. Par cohérence, les règles de suspension des pensions d’invalidité en cas de cumul avec des revenus professionnels d’activité, ont été adaptées.

Avant ces aménagements, la pension d’invalidité était suspendue en cas de reprise, pendant plus de deux trimestres consécutifs, d’une activité professionnelle générant des revenus dépassant le salaire trimestriel moyen de la dernière année civile précédant l’invalidité, ce qui n’incitait pas à la reprise d’une activité professionnelle.
A cet égard, l’article L.341-12 du code de la sécurité sociale a été modifié et les conditions de cumul assouplies. Depuis le 1er janvier 2020, cet article disposait que “le service de la pension peut être suspendu en tout ou partie, en cas de reprise du travail, en raison de la rémunération de l’intéressé, au-delà d’un seuil et dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat”.

La LFSS pour 2022 a également modifié l’article L.341-12 précité et a remplacé la notion de “rémunération” par celle de “revenus d’activité et de remplacement”. Selon le rapport du Sénat, cette mesure permet d’inclure les allocations chômage ou les indemnités journalières versées à la suite d’une reprise d’activité et cette nouvelle règle doit être inscrite dans un décret en Conseil d’Etat.

Ce décret est enfin publié et fixe ces aménagements. Il modifie l’article R.341-17 du code de la sécurité sociale qui prévoit, qu’à compter du 1er avril 2022, la personne invalide pourra cumuler intégralement ses revenus jusqu’au niveau de salaire précédant sa mise en invalidité, puis conserver 50 % de ses gains au-delà de ce seuil.

Les rémunérations prises en compte sont le salaire, les rémunérations des stagiaires de la formation professionnelle, les rémunérations de stage de reclassement ou de rééducation professionnelle, les revenus de remplacement (indemnités journalières, allocations chômage).

Concrètement, ces assouplissements permettent de garantir aux pensionnés concernés, un gain en cas d’exercice d’une activité professionnelle.

Les règles d’ouverture de droit à la pension d’invalidité sont clarifiées

Depuis le 1er janvier 2020, la définition de l’invalidité (article L.341-1 du code de la sécurité sociale) est simplifiée. La LFSS pour 2020 a notamment supprimé la notion “d’usure prématurée de l’organisme” qui est difficile à apprécier pour les médecins conseil dans la mesure où elle ne renvoie pas à une notion médicale clairement définie.
Le décret du 23 février 2022 intègre cette évolution dans le code de la sécurité sociale et la rédaction des articles R.313-5, R.341-8, R.341-11, R.762-18, R.762-19 est modifiée en ce sens.

Le texte procède également au toilettage de certaines notions dans la partie réglementaire du code de la sécurité sociale, en remplaçant l’expression “lettre recommandée avec demande d’avis de réception” par celle de “tout moyen donnant date certaine à la réception” et la notion “d’affiliation” par celle “d’immatriculation”. Ces modifications résultent de la réforme de la Protection universelle maladie (Puma) créée par la LFSS pour 2017.

Eléonore Jouanneau

Quel avenir pour l’assurance chômage ?

La question peut surprendre alors que l’assurance chômage a fait l’objet de profondes modifications sous le quinquennat Macron. Mais les réformes successives tendent à effacer son caractère assurantiel au profit d’un objectif inavoué d’économies budgétaires. Alors qu’Emmanuel Macron présentait justement hier son programme électoral, une table ronde de l’association des journalistes de l’information sociale (AJIS) a tenté de faire le point sur les menaces qui pèsent sur le dispositif avec l’économiste Bruno Coquet, Éric Chevée (CPME) et Marylise Léon (CFDT).

Un point fait l’unanimité chez les candidats de gauche à l’élection présidentielle : (presque) tous proposent d’abroger la dernière réforme de l’assurance chômage. Il faut dire qu’avec l’abandon de la réforme des retraites, celle de l’assurance chômage a fait figure de grand chantier social durant tout le quinquennat. Alors quel est l’avenir du dispositif dans les cinq prochaines années ? Comment éviter les pièges qui le menacent ? Quelles leçons tirer de la réforme Macron ? A ces questions ont tenté de répondre le docteur en économie et chercheur associé à l’OFCE Bruno Coquet, la secrétaire adjointe de la CFDT Marylise Léon et le vice-président de la CPME Éric Chevée.

La perte du caractère assurantiel de l’assurance chômage

Certes, la perte n’est que progressive, mais elle prend de l’ampleur à chaque réforme. Comme le rappelle Bruno Coquet, la réforme institutionnelle de l’assurance chômage commence en 2017, avec la substitution de la CSG aux cotisations assurance chômage des salariés. Il ne s’agit alors que d’une mesure de pouvoir d’achat. « Mais trois mois plus tard, la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel fait disparaître les cotisations salariales des moyens qui permettent de financer l’assurance chômage. Et en juillet 2018, le Président de la république affirme dans son discours devant le Parlement qu’il n’y a plus un droit au chômage car il est financé par la CSG et les cotisations employeurs », détaille Bruno Coquet. L’économiste relève donc que l’assurance chômage est peu-à-peu sortie de son régime assurantiel pour entre dans celui des politiques sociales. De plus, de nouvelles dépenses ont été mises à la charge de l’Unedic comme l’activité partielle ou le chômage des indépendants. « Des dépenses qui grèvent ses finances et justifieront une nouvelle réforme ! », ajoute-t-il.

 Les chômeurs seront toujours aussi pauvres

Selon lui, les allocataires de droit commun ne sont pas les plus onéreux pour l’Unedic. Au contraire, les intermittents et les frontaliers mobiliseraient à eux seuls 15 % des ressources. « Pourtant, c’est essentiellement sur le droit commun que vont se porter dans un second temps les réformes de paramètres, avec la dégressivité des allocations des cadres, la nouvelle formule du salaire journalier de référence ou encore la réforme de la durée d’affiliation », relève Bruno Coquet. L’économiste en remet en cause l’efficacité : « D’abord ce ne sont pas des mesures incitatives, et ensuite, les chômeurs seront toujours aussi pauvres …».

Dans ces conditions, le prochain quinquennat verra peut-être l’Etat continuer de « reprendre la main » comme il le disait lui-même en 2018. La prochaine lettre de cadrage doit intervenir le 1er juillet 2022. C’est sans doute dans cette perspective, du moins en partie, que les partenaires sociaux entendent se mettre en ordre de marche.

Le rôle pour les partenaires sociaux dans la gouvernance

Marylise Léon, secrétaire adjointe de la CFDT rappelle que malgré la légitimité des organisations syndicales à participer à la définition des réformes de l’assurance chômage, ces réformes ne peuvent consister seulement dans la modification des paramètres : elle doit s’étendre à la gouvernance du régime. « En 2017-2018 nous avons voulu commencer à redéfinir les fondamentaux de l’assurance chômage, son architecture, le cadre de son évolution. Mais le gouvernement a assumé de réduire la marge de manœuvre des partenaires sociaux en dévoilant une lettre de cadrage tellement serrée que nous n’avions plus de marge de manœuvre », rappelle-t-elle. La syndicaliste de la CFDT évoque également les réunions paritaires qui se tiennent depuis plusieurs mois dans le cadre d’un agenda autonome dans le but de moderniser le paritarisme « Nous faisons tous le constat que le cadre de l’assurance chômage ne permet pas de garantir l’autonomie de la négociation, puisque tout accord relatif au dispositif doit être agréé par l’Etat. Il est finalement toujours présent mais de manière assez indéfinie et il faut se saisir de ce moment pour clarifier les rôles de chacun ».

Il faut revenir aux fondamentaux 

Une position partagée par Éric Chevée, vice-président de la CPME : « L’Etat ne peut pas et ne doit pas tout faire. L’assurance chômage doit rester dans le champ des partenaires sociaux. Nous tenons beaucoup à cette assurance qui est excédentaire depuis 1997 ». Pour Éric Chevée il faut en effet revenir aux fondamentaux : un système assurantiel dont on peut modifier les paramètres. « De la lisibilité dans le dispositif ne ferait pas de mal non plus, parce que sinon l’incitation ne fonctionne pas. Chacun doit avoir les moyens de piloter son dispositif, et là, on aura une gestion sereine de l’assurance chômage ».

Reste à savoir si le prochain(e) président(e) de la République redonnera au dispositif son caractère assurantiel financé par des cotisations. Dans le cas contraire, l’assurance chômage risque de poursuivre son chemin vers un financement prévu en projet de loi de financement de la sécurité sociale et de rejoindre le giron de l’Etat.

Marie-Aude Grimont