[1/5] Les 80 ans du CE : l’ordonnance de 1945

21/02/2025

En août 1945, le général de Gaulle, avec à sa gauche Alexandre Parodi, ministre du travail et de la sécurité sociale du 9 septembre 1944 au 21 octobre 1945

L’ordonnance créant en France le comité d’entreprise date du 22 février 1945. Le comité social et économique (CSE), qui a absorbé le CE en 2017, fête donc cette année ses 80 ans. Voici le premier volet de notre rétrospective sous forme de questions-réponses.

Quel est le premier texte parlant du comité d’entreprise ?

► C’est une ordonnance du 22 février 1945, prise par le gouvernement provisoire de De Gaulle qui administre la France libérée de l’Allemagne nazie, Alexandre Parodi étant ministre du travail et de la sécurité sociale (notre photo). Ce texte instaure le comité d’entreprise dans les entreprises de l’industrie et du commerce. Des possibilités d’extension à d’autres secteurs par arrêté sont évoquées. C’est une véritable innovation pour constituer les salariés en un collectif pouvant s’exprimer à travers la délégation du personnel. 

L’institution des comités d’entreprise est une réforme économique et sociale importante. Elle marque l’orientation nouvelle qu’entend suivre le Gouvernement provisoire de la République française. Elle doit surtout être le signe de l’union féconde de tous les éléments de la production pour rendre à la France sa prospérité et sa grandeur

Toutefois, la personnalité juridique du comité d’établissement ne sera reconnue que tardivement par un arrêt de la Cour de cassation du 28 janvier 1954 : “La personnalité civile n’est pas une création de la loi ; elle appartient en principe à tout groupement pourvu d’une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites, dignes par la suite d’être juridiquement reconnus et protégés”. 

À l’époque, cette initiative est saluée avec enthousiasme en 1945 dans la revue Droit social (1) par un certain Daniel Pey, alors auditeur au Conseil d’Etat :

“L’intervention de représentants des travailleurs dans le domaine économique et financier est la marque d’originalité de la réforme, (…) elle nous place sur ce point à l’avant-garde du progrès social. Aucun des CE créés par les pays anglo-saxons n’est compétent pour examiner la gestion économique et financière de l’entreprise (…) Il est prévu que le chef d’entreprise doit faire chaque année un exposé d’ensemble sur le sujet. (…) En second lieu, le CE intervient pour la répartition des bénéfices en ce qu’il peut proposer à la direction d’accorder une récompense aux travailleurs ayant donné une collaboration particulièrement utile à l’entreprise. (…) Il permet aussi aux salariés des sociétés anonymes de pouvoir exercer un réel contrôle financier”.

Cela n’empêche pas le même observateur de s’interroger sur cette étrange nouveauté : 

“Il n’existe aucun point commun entre les CE et les syndicats ouvriers. On se trouve en présence d’une organisme juridique nouveau, dont les caractéristiques restent encore à définir “.

De fait, l’exposé des motifs de l’ordonnance est loin de faire du comité le contre-pouvoir qu’il pourra être ensuite. Le texte dit par exemple :

“Cette coopération nécessaire entre la direction et les représentants du personnel apparaît dans le fait que le chef d’entreprise préside les réunions du comité d’entreprise. On peut espérer que de ces contacts fréquents — le comité se réunit au moins une fois par mois — au cours desquels seront discutés des problèmes concrets d’organisation du travail, et qui seront dominés par le souci de l’œuvre commune à laquelle la direction et le personnel sont attachés, sortiront des méthodes et des pratiques nouvelles de coopération entre le chef et les salariés de l’entreprise”.

Quelles sont les origines du CE ?

► Une des origines du CE, c’est une initiative prise par le gouvernement… collaborationniste et antisémite de Vichy durant la seconde guerre mondiale. Le 4 octobre 1941 voit la naissance d’une “charte du travail” qui instaure des “comités sociaux d’entreprise” dans les entreprises à partir de 100 ouvriers : “La paix sociale est le but suprême”, peut-on lire dans cette charte qui explique que les nouveaux syndicats corporatistes ne peuvent avoir d’autres doctrines “que celles du gouvernement”.

►  Dans un pays dont les ressources sont captées par l’Allemagne et où règne la pénurie, ces comités vont souvent prendre en charge le ravitaillement des travailleurs, d’où leur surnom de “comité patates”.

En 1943, écrit l’historien Jean-Pierre Le Crom, 70 % des comités existants gèrent une cantine d’entreprise, 50 % possèdent une coopérative ou adhèrent à un groupement d’achat inter-entreprises, plus du quart ont des jardins ouvriers (2). Il s’agit souvent d’initiatives d’entraide de salariés. C’est l’origine des activités sociales et culturelles du CE et donc du CSE.

Vichy, ancêtre du CE ? Attention au contre-sens ! 

► Les comités sociaux et économiques de Vichy devaient cependant avoir un rôle plus large. Ils étaient censés “réaliser au premier degré la collaboration sociale et professionnelle entre la direction et le personnel”, leur rôle étant “d’aider la direction à résoudre toutes les questions relatives au travail et à la vie du personnel dans l’établissement, de provoquer un échange d’informations mutuel sur toutes les questions intéressant la vie sociale du personnel et des familles, de réaliser les mesures d’entraide sociale”, poursuit Jean-Pierre Le Crom. Ce comité sans personnalité juridique “apparaît bien comme l’instrument légal et obligatoire d’un paternalisme méthodique”. 

► Ces comités furent un échec, peut-on lire dans le Guide Cohen Milet des comités sociaux et économiques (3) :

“En subordonnant la désignation des membres des comités sociaux à l’accord du chef d’établissement, la Charte permit aux employeurs de composer eux-mêmes à leur guise les comités avec lesquels ils pouvaient être appelés à discuter. Quant aux comités sociaux «supérieurs», destinés à avoir des attributions plus étendues, ils ne furent jamais constitués”.

► Rappel : attention, le but de Vichy n’était pas du tout de faire de ces comités de véritables contre-pouvoirs à l’employeur, mais de dépasser l’idée de classes sociales antagonistes en restaurant des sortes de corporations dans le cadre d’une économie dirigée par l’Etat, avec des syndicats uniques.

Le régime de Vichy, qui a interdit les syndicats CGT et CFTC, prône une forme de “coopération” entre les employeurs et les salariés, mais les comités sociaux ne doivent pas s’immiscer dans la conduite et la gestion de l’entreprise 

Rappelons que Vichy, pour la mise en œuvre de sa “révolution sociale”, a interdit et dissous par décret, dès 1940, les organisations syndicales (CGT, CFTC, CSPF) ainsi que les groupements patronaux (confédération du patronat, comité des forges, comité des houillères), le régime prohibant toute grève. Il suffit d’ailleurs de lire la loi du 4 octobre 1941 sur ces comités :

“Les comités sociaux d’établissement réalisent au premier degré la collaboration sociale et professionnelle entre la direction et le personnel. Leurs attributions excluent toute immixtion dans la conduite et la gestion de l’entreprise”.

► Concernant la représentation des travailleurs, le CE a été précédé par la création, par un décret-loi pris par le Front populaire le 12 novembre 1938, des délégués du personnel (DP). Cette représentation du personnel de proximité trouve son origine dans les délégués des ouvriers mineurs, instaurés par la loi du 8 juillet 1890, dont le rôle consistait surtout à veiller à la sécurité des mineurs.

Les conventions collectives, suite !
Au sujet du travail, signalons que la loi du 25 mars 1919 marque la naissance de nos conventions collectives. L’État instaure ce qui deviendra, avec le Front populaire et la loi du 24 juin 1936, la politique d’extension des conventions collectives : les salaires sont déterminés par voie de constat et d’accords entre employeurs et salariés, puis homologués par les pouvoirs publics.

► Si l’on met de côté les revendications sociales des mouvements de libération (voir ci-après), il est difficile en revanche de trouver des origines lointaines et directes à l’un des aspects essentiels de la raison d’être du CE, à savoir la participation des travailleurs à la gestion de l’entreprise. Comme le rappelle FO dans un article de son site signé par Karen Gournay, en charge à Force ouvrière du secteur de la négociation collective, certains conseils d’usine ont pu voir le jour ici ou là dès le XIXe siècle, mais ces initiatives sont limitées et exceptionnelles. Le syndicat cite deux exemples : la filature de laine dite du “Val des Bois”, dans la Marne, qui en 1875 crée un conseil d’usine pour établir “une coopération des ouvriers à la direction professionnelle et disciplinaire de l’usine” avec le recueil d’avis des ouvriers sur certaines questions (discipline, accidents, salaires), et l’usine Schneider du Creusot, dans la Saône-et-Loire, où des délégués d’atelier voient le jour à la suite de grèves. 

Le CE, fruit de la Résistance ?

L’ordonnance sur les CE de février 1945 prise par le ministre du travail Alexandre Parodi est indéniablement, tout comme la création de la Sécurité sociale, le fruit du programme du CNR, le Conseil national de la Résistance, qui rassemble notamment la CFTC et la CGT. Ce programme entend instaurer “une véritable démocratie sociale, impliquant l’éviction des féodalités économiques et financières”. (4)

Gilbert Garrel, président de l’Institut CGT d’histoire sociale, le rappelle dans ce document publié par le site Silo :

« Le 15 mars 1944, le Conseil national de la Résistance adopte un programme dans lequel est inscrit le droit d’accès, dans le cadre de l’entreprise, aux fonctions de direction et d’administration, pour les ouvriers possédant les qualifications nécessaires, et la participation des travailleurs à la direction de l’économie. À la libération, une grande partie du patronat est disqualifiée pour avoir collaboré avec l’occupant nazi et s’être enrichie dans cette période sombre avec le soutien du gouvernement de Vichy. Les comités sociaux issus de la Charte du travail de Pétain sont abrogés et d’autres instances prennent naissance telles que les comités patriotiques, les comités à la production et les comités de gestion. Un vent de démocratie souffle sur les entreprises dans une période où il faut à tout prix relancer l’économie par la production dans un pays qui a été spolié par les forces d’occupation et en grande partie détruit lors des actions militaires de libération. C’est dans ce contexte que l’ordonnance du 22 février 1945 crée les comités d’entreprise. Mais ce texte est minimaliste et n’accorde à ces instances que très peu de droits aux salariés. La CGT se sent flouée et s’en offusque ».

 Le programme de la Résistance (CNR) du 15 mars 1944 prévoit sur le plan économique “l’instauration d’une véritable démocratie économique et sociale, impliquant l’éviction des grandes féodalités économiques et financières de la direction de l’économie” (..) et sur le plan social “le droit au travail et le droit au repos (..) un plan complet de sécurité sociale, visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence, dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail” 

De fait, l’ordonnance sur le CE a vu le jour du fait de la pression mise sur le patronat par les comités patriotiques d’entreprise et autres comités à la production à la Libération.

Certains de ces comités, animés par la CGT, chassent des directions qui ont collaboré avec l’occupant. “C’est donc devant ce risque de “Soviet à la française” que le patronat accepta du bout des lèvres ce qui figurait dans le programme du CNR, tout en espérant des jours meilleurs”, écrivent Patrick Gobert et Jean-Michel Leterrier dans leur histoire des CE (5).

Qu’est-ce que le CE de 1945 ? 

► Cette nouveauté s’inscrit dans le “mouvement de libération nationale” et de “libération sociale” de la France, indique l’exposé des motifs de l’ordonnance du 22 février 1945.

► Dans une interview parue dans nos colonnes en 2010, l’historien du droit social Jean-Pierre Le Crom nous expliquait l’origine de cette ordonnance :  

“Si le général de Gaulle a, comme chef du gouvernement provisoire, pris l’ordonnance créant le CE en février 1945, c’est parce que des politiques comme André Philip (un des commissaires de de Gaulle à Alger) ont vu qu’il existait ce type d’organisation en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis et qu’il ne serait pas idiot d’en reprendre l’idée afin d’augmenter la productivité des entreprises en y associant les salariés. Enfin, à la même période, le Conseil national de la résistance (CNR), le conseil issu des organisations de résistance en France, qui regroupait les syndicats, les partis politiques de gauche mais aussi des personnalités de droite opposées au régime de Vichy, a préconisé, dans son programme pour la société d’après-guerre, l’idée d’associer les travailleurs à la gestion de l’entreprise. L’idée était donc partagée”. 

► Si la nouvelle législation attribue un rôle nouveau aux représentants des travailleurs, l’ordonnance précise d’emblée que ce rôle n’est que “consultatif” (Ndlr : les CE ne sont en fait que simplement “informés”), à l’exception des activités sociales et culturelles où le CE est autonome et décisionnaire, et il est clairement indiqué que le CE n’a pas un rôle revendicatif, cette mission étant dévolue “aux délégués ouvriers” :  

“Ces comités (ndlr : d’entreprise et d’établissement), dont les attributions dans le domaine social seront définies par un décret ultérieur, ne sont pas, dans le domaine économique, des organismes de décision : il a semblé indispensable de laisser au chef d’entreprise qui a, devant la nation, la responsabilité de l’affaire qu’il dirige, une autorité correspondant à cette responsabilité, précise l’ordonnance. Les comités d’entreprise seront donc consultatifs, sauf en ce qui concerne la gestion des institutions sociales de l’entreprise. Mais le champ laissé à leur compétence est vaste. Ils n’ont pas seulement le droit de proposer toutes mesures tendant à améliorer le rendement et à accroître la production : ils doivent aussi être tenus informés de tous les éléments concernant la marche de l’entreprise. Le chef d’entreprise devra faire, au moins une fois par an, un rapport d’ensemble sur la situation et l’activité de l’entreprise. Dans celles qui revêtent la forme de société anonyme, les comités auront le pouvoir d’obtenir des commissaires aux comptes tous éclaircissements sur la situation financière de l’entreprise et de présenter à l’assemblée générale des actionnaires toutes observations utiles. Ainsi l’autorité de la direction sera maintenue intacte et, en même temps, par l’intermédiaire de ses représentants, le personnel pourra être étroitement associé à la marche générale de l’entreprise dans laquelle il travaille”.

La CFTC critique le côté purement consultatif du CE, la CGT déplore un recul important par rapport au projet

Le côté purement consultatif de l’instance est vu par les organisations syndicales de l’époque comme la CFTC, mais aussi par une large part de l’Assemblée nationale qui n’a pas été suivie par le gouvernement sur son projet définitif d’ordonnance, comme une régression par rapport aux ambitions sociales du CNR :  “La CFTC réagit à l’avant-projet gouvernemental en s’étonnant que les comités d’entreprise n’aient qu’un caractère exclusivement consultatif en matière économique. Elle demande que, « pour certains points particulièrement importants, l’accord soit considéré comme nécessaire » et que la phrase « [le comité d’entreprise] peut émettre des vœux concernant l’organisation générale de l’entreprise » soit remplacée par « il est appelé à donner son accord en ce qui concerne l’organisation générale de l’entreprise ». La CFTC se prononce par ailleurs pour la participation des salariés aux bénéfices” (2). De son côté, la fédération CGT de la métallurgie parle également d’un recul important par rapport au projet initial.

► Dès l’origine, il est prévu que les membres du comité, obligatoire à partir de 100 salariés, sont élus par le personnel avec un monopole de candidatures réservé aux organisations syndicales les plus représentatives, et que le chef d’entreprise préside la réunion du CE, tenue au moins une fois par mois, le comité d’entreprise étant institué dans les entreprises d’au moins “cent ouvriers”. Le décret du 2 novembre 1945 prévoit que le CE présente à la fin de chaque année “un compte rendu détaillé de sa gestion financière”. Notons à ce propos que ces obligations comptables visant la transparence des comptes ne seront renforcées par la loi qu’en 2014, le trésorier devenant obligatoire à partir de début 2015.

►  Notons aussi la présence, dans le décret du 2 novembre 1945 portant application de l’ordonnance de février, de la possibilité de comités interentreprises.

Des comités d’entreprise sont-ils créés rapidement ?

► L’ordonnance prévoit une création des CE dans les deux mois. Selon le Conseil d’Etat, à la date du 1er mai 1945, “dans 10 circonscriptions divisionnaires de l’inspection du travail, sur 3 296 entreprises de plus de 100 salariés, 631 comités ont effectivement été constitués” et “entre le 1er mai et le 5 juin, le nombre de CE constitués dans la région parisienne a plus que doublé, passant de 310 à 670”. Selon Jacques Le Goff, plus de la moitié des  entreprises assujetties sont pourvues d’un comité d’entreprise fin 1947. (4)

Nous verrons dans le deuxième volet de notre rétrospective que ce dynamisme ne durera pas, et qu’il faudra ensuite attendre les années 60 pour voir le nombre de CE véritablement décoller. 

♦ Notes

(1) Nous reprenons de nombreux extraits des archives de la revue Droit social, éditée aujourd’hui par Dalloz. 

(2) Jean-Pierre Le Crom, “L’introuvable démocratie salariale”, les institutions représentatives du personnel de 1890 à 2002. Nos articles de la série des 80 ans du CE empruntent de nombreuses informations à cet ouvrage de référence. Nous avons échangé récemment avec cet auteur, historien du droit social, que nous avons interviewé à plusieurs reprises : pour les 80 ans du Front populaire, pour notre série sur Mai 68, et au sujet de la réforme de la représentativité syndicale et de son effet sur le comité d’entreprise.

(3) Maurice Cohen, Laurent Milet, Le droit des CSE et des comités de groupe, LGDJ, Lextenso. 

(4) Du silence à la parole, une histoire du droit du travail des années 1830 à nos jours, Jacques Le Goff, Pur, 2019. Préface de Laurent Berger, postface de Philippe Waquet. 

(5) Voyage au pays des CE, 70 ans d’histoire, par Patrick Gobert et Jean-Michel Leterrier, préface de Jean Auroux, Editions du 1er mai. Lire notre article

Les extraits suivants de l’ordonnance de 1945 montrent que certains principes du fonctionnement du CE ont été fixés dès cette époque

– “Le comité d’entreprise assure ou contrôle la gestion de toutes les œuvres sociales établies dans l’entreprise au bénéfice des salariés ou de leurs familles, ou participe à cette gestion, quel qu’en soit le mode de financement, dans les conditions qui seront fixées par un décret pris en conseil d’Etat”. – Le CE est “obligatoirement informé des questions intéressant l’organisation, la gestion et la marche générale de l’entreprise. Le chef d’entreprise devra faire au moins une fois par an un exposé d’ensemble sur la situation et l’activité de l’entreprise ainsi que sur ses projets pour l’exercice suivant” . – “Dans les entreprises qui revêtent la forme d’une société anonyme, la direction est tenue de communiquer au comité, avant leur présentation à l’assemblée générale des actionnaires, le compte de profils et pertes, le bilan annuel et le rapport des commissaires aux comptes ainsi que les autres documents qui seraient soumis à l’assemblée générale des actionnaires. Un des commissaires aux comptes devra être obligatoirement choisi par l’assemblée générale des actionnaires sur une liste dressée par le comité d’entreprise et comprenant trois noms de commissaires aux comptes agréés par les cours d’appel et appartenant à l’ordre des experts comptables. Le comité d’entreprise peut, ou convoquer à la réunion qu’il consacre à l’examen des documents mentionnés ci-dessus les différents commissaires aux comptes, ou se faire assister spécialement du commissaire aux comptes dont il a proposé la désignation. Il reçoit leurs explications sur les différents postes de ce document ainsi que sur la situation financière de l’entreprise. Il peut formuler toutes observations utiles qui seront obligatoirement transmises à l’assemblée générale des actionnaires en même temps que le rapport du conseil d’administration” . – “Les membres du comité d’entreprise sont tenus au secret professionnel, sous les peines portées par l’article 378 du code pénal, pour tous les renseignements de nature confidentielle dont ils pourraient acquérir connaissance à l’occasion de leurs fonctions”. – “De 100 à 500 salariés”, le CE comprend  : “5 délégués titulaires, 3 délégués suppléants. De 501 à 1.000 salariés : 6 délégués titulaires, 4 délégués suppléants. De 1.001 à 2.000 salariés : 7 délégués titulaires, 5 délégués suppléants. Au-dessus de 2.000 salariés : 8 délégués titulaires, 5 délégués suppléants”. – “Dans les entreprises occupant plus de 500 salariés, les ingénieurs et chefs de service auront au moins, un délégué titulaire choisi par eux” . – “Les suppléants assistent aux séances lorsqu’ils remplacent un délégué titulaire” . – “Les membres du comité d’entreprise sont désignés pour une durée de 3 ans, leur mandat est renouvelable sans limitation. Toutefois, pendant les trois premières années d’application de la présente ordonnance, ils seront désignés pour une durée d’un an”. – Le chef d’entreprise est tenu de laisser aux membres titulaires (..), dans la limite d’une durée qui, sauf circonstances exceptionnelles, ne peut excéder 15 heures par mois, le temps nécessaire à l’exercice de leurs fonctions. Ce temps leur sera payé comme temps de travail”. – “Le comité d’entreprise est présidé par le chef d’entreprise ou son représentant. Il est procédé par le comité à la désignation d’un secrétaire pris parmi les membres titulaires”. – Le comité se réunit au moins une fois par mois, sur convocation du chef d’entreprise ou de son représentant. Il peut, en outre, tenir une seconde réunion à la demande de la majorité de ses membres. L’ordre du jour est arrêté par le chef d’entreprise et le secrétaire, et communiqué aux membres trois jours au moins avant la séance”. – “Les délibérations sont confiées dans des procès-verbaux établis par secrétaire et communiqués au chef d’entreprise et aux membres du comité”. – “Le chef d’entreprise doit mettre à la disposition du comité un local convenable, le matériel et, éventuellement, le personnel indispensable pour ses réunions et son secrétariat” . – “Toute entrave apportée intentionnellement, soit à la libre désignation des membres d’un comité d’entreprise, soit au fonctionnement régulier d’un comité d’entreprise légalement constitué, sera puni d’une, amende de 500 à 5.000 fr. et d’un emprisonnement de six jours à un an ou de l’une de ces deux peines seulement”, etc.

Bernard Domergue